Die Antwort des Bundesrates auf die Interpellation von Nationalrätin Daniela Schneeberger zur Verhältnismässigkeit der FINMA-Abgaben liegt vor. Sie ist formal konsistent — aber materiell ausweichend. Der Bundesrat erklärt den Mechanismus, der die Kritik verursacht. Er prüft aber mit keinem Wort, ob dieser Mechanismus sachgerecht, verhältnismässig, transparent und rechtsstaatlich befriedigend ist.

Das ist die eigentliche Botschaft dieser Antwort: Die Probleme der FINMA-Abgaben im Bereich der unabhängigen Vermögensverwalter und Trustees beruhen nicht auf Missverständnissen. Sie sind im heutigen gesetzlichen System angelegt.

InPaSu stellt die Notwendigkeit einer wirksamen Finanzmarktaufsicht nicht in Frage. Eine starke Aufsicht liegt im Interesse des Finanzplatzes und der seriösen Marktteilnehmer. Gerade deshalb muss sie transparent, verhältnismässig, verursachergerecht und rechtsstaatlich überprüfbar sein.

1. Transparenz: Aggregierte Zahlen ersetzen keine Kostentransparenz

Die Interpellation fragte, wie der Bundesrat sicherstellt, dass Vermögensverwalter volle Transparenz über Entstehung und Höhe der Systemkosten erhalten, und welche Einsichtsmechanismen konkret zur Verfügung stehen. Der Bundesrat antwortet: Die insgesamt den Aufsichtsorganisationen belastete Abgabe sei in der FINMA-Jahresrechnung ausgewiesen. Wie eine AO diese Abgabe den angeschlossenen Instituten weiterbelaste, bestimme sie selbst in ihrem Reglement.

Das ist keine Antwort auf die Frage. Es ist eine Beschreibung des Problems.

Die FINMA-Jahresrechnung weist eine Gesamtsumme aus. Sie erklärt nicht, wie sich die CHF 9.247 Mio. des Jahres 2024 zusammensetzen, welche Leistungen konkret erbracht wurden, welche Kosten den einzelnen Instituten sachlich zugerechnet werden können und warum ein Kleinstbetrieb mit zwei Mitarbeitenden denselben Anteil an Grundsatzklärungen und übergeordneten Systemkosten tragen soll wie ein Grossverwalter mit hundert Mitarbeitenden und mehreren Milliarden unter Verwaltung.

Besonders stossend ist diese Situation deshalb, weil die FINMA von den beaufsichtigten Instituten maximale Transparenz fordert — über Risiken, Geschäftsmodelle, Organisationsstrukturen und Änderungen jeder Art. Gegenüber den Beaufsichtigten selbst verweist die FINMA jedoch regelmässig auf Art. 14 FINMAG, der eine weitgehende Geheimhaltung ermöglicht. Die Institute, die diese Kosten tragen, erhalten weder eine ausreichende Aufschlüsselung noch eine nachvollziehbare Begründung noch einen wirksamen Hebel, um die Kostenentwicklung zu hinterfragen.

Hinzu kommt ein struktureller Interessenkonflikt: Die Aufsichtsorganisationen sind selbst wesentliche Akteure im System. Sie haben keinen natürlichen Anreiz, gegenüber ihren angeschlossenen Instituten Transparenz herzustellen, die ihre eigene Rolle im System in Frage stellen würde. Solange offen diskutiert wird, ob UVV künftig direkt der FINMA unterstellt werden sollten — was gesetzlich bereits heute möglich wäre und für andere FINMA-bewilligte Institute der Normalfall ist — haben AO und ihnen nahestehende Dienstleister ein offensichtliches wirtschaftliches Eigeninteresse am Fortbestand des heutigen Systems. Nach InPaSu-Hochrechnungen geht es dabei um Systemkosten von rund CHF 15 bis 20 Mio. pro Jahr. Ihr Argument lautet regelmässig: Eine Direktunterstellung wäre noch teurer. Den Beweis bleiben sie schuldig — denn genau dafür fehlen die Vergleichszahlen, die der Bundesrat in seiner Antwort ebenfalls schuldig bleibt.

InPaSu-Fazit: Wer Transparenz verweigert, verhindert informierte Entscheidungen. Die beaufsichtigten Institute können nicht auf Fakten basierend beurteilen, ob eine Direktunterstellung unter die FINMA günstiger wäre — weil die Datenbasis fehlt, die der Staat eigentlich bereitstellen müsste.

2. Einflussmöglichkeiten: Der behauptete Wettbewerb existiert nicht

Der Bundesrat nennt zwei Wege, über die Institute Einfluss auf ihre Kosten nehmen könnten: die Wahl der AO und die Ausgestaltung des Geschäftsmodells, weil Risikoprofil und Prüfzyklus zusammenhängen. Beide Argumente überzeugen nicht.

Der Hinweis auf das Geschäftsmodell betrifft ausschliesslich die direkt verrechenbaren Prüfkosten — nicht die nicht direkt zuordenbaren Systemkosten, um die es in der Interpellation geht. Wer ein risikoarmes, kleines und unkompliziertes Geschäftsmodell führt, zahlt trotzdem denselben pauschalen Systemkostenanteil wie ein Grossverwalter mit komplexer Struktur. Die Kostenarten werden hier bewusst oder irrtümlich vermischt.

Der Hinweis auf die freie AO-Wahl entspricht ebenfalls nicht der Realität. Erstens hat die FINMA einen AO-Wechsel mit einem obligatorischen Zusatzaudit versehen und damit zusätzliche Kosten von rund CHF 5'000 bis CHF 10'000 pro Wechsel verursacht. Wettbewerb, der mit einer Eintrittsgebühr belegt wird, ist kein freier Wettbewerb. Zweitens hat die FINMA der Fusion von OSFIN und FINcontrol zugestimmt — einer Fusion, die mit Kosteneinsparungen beworben wurde, für risikoarme Kleinstverwalter aber zu Kostenerhöhungen von 100 bis 300 Prozent geführt hat. Die Wechselmöglichkeiten und Fristen im Vorfeld der Fusion wurden nach den InPaSu vorliegenden Rückmeldungen nicht ausreichend transparent kommuniziert. Wer nicht rechtzeitig informiert war, hatte faktisch kaum noch eine realistische Wechselmöglichkeit. Drittens ist der Wettbewerbsmechanismus strukturell gebrochen: Jede AO, die als erste grössenabhängige Beiträge einführen würde, verliert sofort ihre grössten Kunden an die Konkurrenz. Dieser Mechanismus sorgt dafür, dass alle AO bei der pauschalen Kopfverteilung bleiben — nicht weil es sachgerecht ist, sondern weil jede Abweichung bestraft wird.

Auch die Kommunikation zur neuen Kostenstruktur von OSFINcontrol war aus Sicht von InPaSu unbefriedigend. Auf konkrete Fragen zur Weiterverteilung der FINMA-Abgabe und zur neu eingeführten Jahrespauschale lagen keine nachvollziehbaren Antworten vor. Eine Kostenstruktur, die gegenüber den wirtschaftlich betroffenen Instituten nicht transparent erklärt wird, ist kein Beleg für funktionierenden Wettbewerb.

InPaSu-Fazit: Der Bundesrat beschreibt einen theoretischen Marktmechanismus, der in der Praxis nicht existiert. Die FINMA hat durch ihre eigenen Entscheidungen — Fusionsgenehmigung, Zwangsaudit bei AO-Wechsel, Fristenregelung — dazu beigetragen, diesen Wettbewerb zu verunmöglichen. Dann aber auf die freie AO-Wahl als Kostensteuerungsmechanismus zu verweisen, ist nicht konsistent.

3. Systemkosten: Wenn der Bund sie nicht beziffern kann, fehlt die Kontrolle

Die Interpellation fragte nach dem absoluten und prozentualen Anteil der Systemkosten am Aufsichtsbudget der letzten drei Jahre. Der Bundesrat antwortet: Die Frage lasse sich nicht abschliessend beantworten, weil keine Vergleichswerte mit einer einstufigen Aufsicht vorlägen. Das ist eine Antwort auf eine Frage, die nicht gestellt wurde.

Die gestellte Frage war rein deskriptiv: Wie hoch sind die Kosten? Diese Zahlen existieren. Sie stehen in den FINMA-Jahresberichten. Die nicht direkt zuordenbaren Aufsichtskosten im UVV-Bereich sind von CHF 1.86 Mio. im Jahr 2022 auf CHF 9.247 Mio. im Jahr 2024 gestiegen — eine Verfünffachung in zwei Jahren, die mittlerweile über 75 Prozent der gesamten FINMA-Aufsichtskosten in diesem Segment ausmacht. Der Bundesrat hätte diese Zahlen lediglich bestätigen und eine Aufschlüsselung nach Kostenarten vorlegen müssen. Stattdessen verweist er auf fehlende Vergleichsmodelle.

Das ist rechtsstaatlich unbefriedigend. Wenn ein gesetzlich geschaffenes Aufsichtsmodell Kosten in dieser Grössenordnung erzeugt, ohne dass der Bund deren Zusammensetzung transparent erklären kann, fehlt die Grundlage für jede seriöse Verhältnismässigkeitsprüfung. Alleine die Tatsache, dass bei über 80 Prozent der Systemkosten der Verursacher nicht eindeutig zugeordnet werden kann, ist ein Systemfehler — kein Randproblem. Ein Vergleich mit anderen Aufsichtssegmenten wäre möglich: Andere FINMA-bewilligte Institute — Banken, Versicherungen, Fondsleitungen, Wertpapierhäuser — werden direkt beaufsichtigt. Ableitungen und Vergleiche wären deshalb nicht ausgeschlossen. Dass diese Vergleiche nicht gezogen werden, ist eine politische Entscheidung, keine methodische Unmöglichkeit.

Gemäss InPaSu-Hochrechnungen belaufen sich die Gesamtkosten des zweistufigen Aufsichtsmodells auf rund CHF 15 bis 20 Mio. pro Jahr. Rund 80 bis 90 Prozent der von InPaSu befragten Vermögensverwalter sehen im zweistufigen System mehr Nachteile als Vorteile oder sprechen von einem Systemversagen. Sie beschreiben das System als inkonsistent, langsam und teuer — und erkennen keinen Effizienzgewinn, der die erheblichen Mehrkosten rechtfertigen würde.

Zum besseren Verständnis der heutigen Situation lohnt ein kurzer Blick zurück: Das zweistufige Aufsichtsmodell war keine Forderung der UVV-Branche. Die damaligen Selbstregulierungsorganisationen, die mit dem neuen FINIG-Regime ihre bisherige Rolle verloren hätten, konnten sich im neuen System als Aufsichtsorganisationen neu positionieren. Die Branche hat dieses System nicht gewünscht. Sie trägt es — und zahlt es.

InPaSu-Fazit: Wer die Kosten eines staatlich geschaffenen Systems nicht transparent erfassen und beziffern kann, kann auch nicht beurteilen, ob dieses System verhältnismässig ist. Eine standardisierte, jährliche Kostenausweisung mit Aufschlüsselung nach Kostenarten ist das Minimum, das ein rechtsstaatliches Abgabensystem verlangt.

4. Kausalabgabe: Pauschale Kopfverteilung passt nicht zur Verursachung

Der Bundesrat erklärt, das Leistungsfähigkeitsprinzip gelte bei Steuern, nicht bei Kausalabgaben. Die FINMA dürfe bei der Berechnung ihrer Abgabe nicht auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abstellen. Gleichzeitig räumt er ein: Eine der vier AO verteilt die Kosten bereits heute nach Assets under Management.

InPaSu nimmt zur Kenntnis, dass der Bundesrat das steuerrechtliche Leistungsfähigkeitsprinzip bei Kausalabgaben für nicht anwendbar hält. Daraus folgt jedoch keine Rechtfertigung der pauschalen Kopfverteilung — im Gegenteil. Gerade bei einer Kausalabgabe muss eine nachvollziehbare sachliche Beziehung zwischen der Abgabe und ihrer Ursache bestehen. Eine pauschale Pro-Kopf-Verteilung — unabhängig von Grösse, Risikoprofil, AuM und tatsächlicher Inanspruchnahme des Aufsichtssystems — erfüllt dieses Kriterium nicht. Sie steht zudem in einem offensichtlichen Spannungsverhältnis zum Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV, das im Gegensatz zum Leistungsfähigkeitsprinzip bei Kausalabgaben sehr wohl gilt.

Ein Blick in die FINMA-Gebührenverordnung zeigt die Schieflage: Im Bankensegment sieht die FINMA-GebV eine abgestufte Grundabgabe vor — von CHF 10'000 für eine Kleinstbank bis CHF 500'000 für ein systemisch bedeutendes Grossinstitut. Diese Spannbreite reflektiert wirtschaftliche Grösse, Systemrelevanz und regulatorischen Aufwand. Im UVV-Segment kann ein Ein-Mann-Betrieb mit sehr tiefem Risikoprofil denselben Systemkostenanteil tragen wie ein grosser Vermögensverwalter mit Milliardenvermögen unter Verwaltung. Das ist wirtschaftlich unsinnig und widerspricht dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz, der in Art. 5 Abs. 2 BV für staatliches Handeln jeder Art gilt.

Das Zugeständnis des Bundesrates, dass eine AO bereits nach AuM verteilt, ist politisch bedeutsam: Es beweist, dass eine wirtschaftlich differenzierte Verteilung möglich und praktizierbar ist. Das Argument, die Kopfverteilung sei systemimmanent, ist damit widerlegt. Auch der Vergleich mit dem Unternehmensentlastungsgesetz ist relevant: Das UEG verlangt ausdrücklich, dass regulatorische Kosten verhältnismässig auf kleine und mittlere Unternehmen verteilt werden. Es ist nicht erklärbar, warum dieses Prinzip bei Finanzmarktabgaben nicht gelten soll.

InPaSu-Fazit: Die Frage ist nicht «Leistungsfähigkeitsprinzip ja oder nein». Die Frage ist, ob eine pauschale Kopfverteilung bei einer Kausalabgabe mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip und dem Grundgedanken der Verursachergerechtigkeit vereinbar ist. Sie ist es nicht.

5. Rechtsweg: Der wirtschaftlich Betroffene bleibt draussen

Der Bundesrat erklärt, der Rechtsweg sei auf beiden Ebenen gewährleistet: Vermögensverwalter können gegen AO-Beiträge ans Zivilgericht, AO können gegen FINMA-Abgaben ans Bundesverwaltungsgericht. Das ist formal korrekt. Es ist aber nicht der Rechtsschutz, den Art. 29a BV garantiert.

Art. 29a BV gibt jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Dieser Anspruch gilt auch für den wirtschaftlich betroffenen Vermögensverwalter — der am Ende die FINMA-Abgabe trägt. Er kann diese Abgabe aber nicht direkt beim Bundesverwaltungsgericht anfechten. Der zivilrechtliche Weg gegen die AO betrifft lediglich die Frage, ob die AO ihr eigenes Reglement korrekt angewendet hat — nicht die Frage, ob die FINMA-Abgabe selbst rechtmässig, verhältnismässig und transparent berechnet wurde.

Der formell vorgesehene Rechtsweg der AO gegen die FINMA ist in der Praxis weitgehend theoretisch. Eine AO ist FINMA-bewilligt, steht unter laufender FINMA-Aufsicht und ist in ihrer Existenz von der FINMA abhängig. Es ist faktisch ausgeschlossen, dass AO wirksam im Namen ihrer angeschlossenen Institute gegen eine Abgabe vorgehen, die von jener Behörde erhoben wird, die ihre eigene Betriebslizenz ausstellt und ihren Betrieb beaufsichtigt.

Dass dieser Rechtsweg in der Praxis nicht funktioniert, ist öffentlich belegt: FINcontrol Suisse hatte 2024 gegenüber der FINMA zur Abgabepraxis interveniert und ihre Eingabe anschliessend zurückgezogen. Das ist kein Einzelfall und kein Zufall — es ist die strukturell vorprogrammierte Konsequenz eines Systems, in dem der Rechtsadressat der Abgabe und der wirtschaftlich Betroffene dauerhaft auseinanderfallen.

InPaSu-Fazit: Das System führt faktisch zu einem Zustand, in dem die FINMA-Abgabe für den wirtschaftlich betroffenen Vermögensverwalter praktisch unkontrollierbar ist. Der Rechnungsadressat hat kein Interesse zu klagen. Der wirtschaftlich Betroffene kann nicht direkt klagen. Das ist kein rechtsstaatlicher Normalzustand — es ist ein strukturelles Rechtsschutzdefizit.

6./7. Gesetzesstufe: Der Bundesrat liefert die Begründung für eine Motion

Der Bundesrat lehnt eine Anpassung der FINMA-GebV und die Einführung einer wirtschaftlich gestaffelten Abgabe ab. Seine Begründung: Bereits Art. 15 Abs. 2 Bst. e FINMAG schreibe die Anzahl angeschlossener Beaufsichtigter als massgebliches Kriterium vor. Eine Änderung würde eine gesetzliche Grundlage erfordern und in die Organisation der AO eingreifen. Diese Antwort ist die wichtigste des gesamten Dokuments — nicht wegen dem, was der Bundesrat ablehnt, sondern wegen dem, was er damit bestätigt.

Das Problem liegt auf Gesetzesstufe. Eine blosse Verordnungsanpassung reicht nicht. Es braucht eine Änderung von Art. 15 Abs. 2 Bst. e FINMAG — oder eine neue gesetzliche Grundlage, die den wirtschaftlich betroffenen Instituten direkte Transparenz, verursachergerechte Bemessung und effektiven Rechtsschutz sicherstellt.

Der Bundesrat erklärt gleichzeitig, eine solche Regelung würde in die Organisation der AO eingreifen. Das ist ein bemerkenswertes Argument: Der Staat schützt die organisatorische Autonomie von privatrechtlichen Zwischenstrukturen — auf Kosten der wirtschaftlich betroffenen Institute, die die Rechnung bezahlen. Eine Begründung, warum dieser Eingriff in die AO-Organisation unverhältnismässig wäre, liefert der Bundesrat nicht. Das Unternehmensentlastungsgesetz verlangt ausdrücklich, dass der Bund bei der Regulierung auf die Belastung kleiner und mittlerer Unternehmen Rücksicht nimmt. Warum diese politische Verpflichtung ausgerechnet im FINMAG nicht umgesetzt werden soll, bleibt unerklärt.

InPaSu-Fazit: Der Bundesrat hat mit dieser Antwort unfreiwillig die Begründung für den nächsten parlamentarischen Schritt geliefert. Wenn das Problem auf Gesetzesstufe verankert ist, braucht es eine Motion — die den Bundesrat verpflichtet, eine Gesetzesvorlage auszuarbeiten, welche verursachergerechte Bemessung, vollständige Kostentransparenz und direkten Rechtsschutz für die wirtschaftlich betroffenen Institute gewährleistet.

Gesamtfazit

Die Antwort des Bundesrates widerlegt die Kritik von InPaSu nicht. Sie beschreibt den Mechanismus, der diese Kritik verursacht — und bestätigt dabei die zentralen Schwachstellen, die InPaSu seit Beginn benennt.

Erstens zahlen Vermögensverwalter und Trustees eine FINMA-Abgabe, deren Zusammensetzung sie nicht ausreichend kennen und nicht direkt anfechten können. Zweitens werden sie nach einem pauschalen Kopfschlüssel belastet, obwohl Grösse, Risiko und Kostenverursachung extrem unterschiedlich sind — und obwohl das Verhältnismässigkeitsprinzip auch für Kausalabgaben gilt. Drittens besteht kein direkter Rechtsschutz gegen die eigentliche FINMA-Abgabe: Der Rechnungsadressat klagt nicht, weil er strukturell nicht kann. Der wirtschaftlich Betroffene klagt nicht, weil er rechtlich nicht direkt kann.

Das ist kein regulatorischer Randpunkt. Es ist ein systemischer Konstruktionsfehler, der auf Gesetzesstufe korrigiert werden muss. InPaSu wird die parlamentarische Entwicklung weiterhin aufmerksam verfolgen und die Branche über die nächsten Schritte informieren.