Herr Pamini, die Wirtschaftskommission des Nationalrats hat die Motion 26.3017 für einen parlamentarischen Konsultationsmechanismus bei FINMA-Verordnungen und -Rundschreiben mit 15 zu 9 Stimmen verabschiedet. Der Bundesrat lehnt sie ab. Sie unterstützen die Motion. Warum?

Weil der Bundesrat die eigentliche Frage gar nicht beantwortet. Er sagt: Das Parlament habe ja die Gesetzgebungskompetenz, die FINMA sei ans Gesetz gebunden, es gebe Oberaufsicht, es gebe Gerichte. Formal ist das richtig. Aber die Praxis sieht anders aus.

Die FINMA setzt mit Verordnungen, Rundschreiben und Wegleitungen heute Standards, die ganze Branchen wirtschaftlich treffen. Das ist generell-abstrakte Regelsetzung, nicht Einzelfallaufsicht. Und wer generell-abstrakte Regeln setzt, betreibt im ökonomischen Sinn Regulierung – mit Kostenfolgen, Markteintrittsbarrieren und Wirkungen auf den Wettbewerb. Genau hier muss das Parlament eine Rolle spielen, weil es genau diese Verantwortung im Gesetzgebungsprozess trägt.

Die Antwort des Bundesrats verteidigt eine Architektur, die in der Praxis längst gekippt ist.

Der Bundesrat hält ausdrücklich fest, FINMA-Rundschreiben seien nicht rechtsverbindlich. Lassen Sie dieses Argument gelten?

Rechtlich ist das korrekt. Praktisch ist es eine Fiktion.

Kein beaufsichtigtes Institut kann ein FINMA-Rundschreiben ignorieren. Die Prüfgesellschaften richten sich danach. Die Aufsichtsorganisationen richten sich danach. Wer abweicht, muss erklären, rechtfertigen, im Zweifel prozessieren. Damit entsteht eine faktische Bindungswirkung, die gegenüber dem formalen Status keinen Unterschied mehr macht – ausser, dass sie der demokratischen Kontrolle entzogen ist.

In der Regulierungsökonomie ist dieses Phänomen seit Jahrzehnten bekannt: Soft Law wirkt wie Hard Law, sobald die Sanktionsdrohung dahintersteht. Genau das ist hier der Fall. Die Behauptung, Rundschreiben seien blosse Hinweise, mag rechtsdogmatisch tragen. Realwirtschaftlich hält sie keiner Prüfung stand.

Geht es bei der Motion darum, die Unabhängigkeit der FINMA zu beschneiden?

Nein. Niemand will die Einzelfallaufsicht politisieren. Und niemand will, dass das Parlament in laufende Verfahren eingreift.

Aber Unabhängigkeit ist kein Selbstzweck. Sie ist ein Instrument, das einer Behörde erlaubt, ihre Aufgabe ohne kurzfristigen politischen Druck zu erfüllen. Dieses Instrument rechtfertigt sich, solange die Behörde im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgabe bleibt. Sobald sie über Regelsetzung eigene Politik betreibt, kehrt sich die Logik um: Dann braucht es genau jene demokratische Rückbindung, die die Unabhängigkeit eigentlich nicht ersetzen soll.

Die Motion will nicht die Aufsicht schwächen. Sie will die Gewaltenteilung wiederherstellen. Das sind zwei verschiedene Dinge.

Der Bundesrat verweist auf bestehende Kontrollmechanismen: Gesetzgebung, Oberaufsicht, Gerichte. Reicht das nicht?

Die Mechanismen existieren auf dem Papier. In der Praxis greifen sie zu spät oder gar nicht.

Die gerichtliche Kontrolle setzt voraus, dass ein betroffenes Institut bereit ist, gegen die eigene Aufsichtsbehörde zu prozessieren. Für eine Grossbank ist das möglich. Für einen Vermögensverwalter mit fünf Mitarbeitenden ist es ökonomischer Selbstmord. Wer einmal mit der FINMA über Grundsatzfragen vor Gericht gestanden hat, weiss, wie das ausgeht – unabhängig vom Urteil. Das ist eine systemische Schwäche der nachgelagerten Kontrolle: Sie funktioniert nur dort, wo die Betroffenen sich Verfahren leisten können.

Die parlamentarische Oberaufsicht ist ebenfalls vorhanden, wirkt aber retrospektiv. Sie korrigiert nach dem Schaden. Ein Konsultationsmechanismus dagegen würde vor dem Inkrafttreten ansetzen – also dort, wo Korrekturen ohne Kollateralschäden noch möglich sind.

Nach der Credit-Suisse-Krise wird häufig eine stärkere FINMA gefordert. Ist Ihre Motion da nicht ein Widerspruch?

Im Gegenteil. Sie ist die notwendige Ergänzung.

Die CS-Krise hat gezeigt, dass bei systemrelevanten Banken klare Instrumente und durchsetzungsfähige Aufsicht nötig sind. Daraus folgt aber nicht, dass jede Kompetenzerweiterung pauschal auf den gesamten Finanzsektor übertragen wird. Eine Behörde, die das CS-Versagen nicht verhindert hat, kann nicht ernsthaft fordern, dass sie nun ohne zusätzliche Kontrolle die kleinen Vermögensverwalter, Versicherer und Fintechs noch stärker reguliert, die mit dem CS-Risiko gar nichts zu tun hatten.

Wir müssen unterscheiden: Grossbankenrisiko ist ein Thema. Systemstabilität ist ein Thema. Und das Geschäftsmodell eines unabhängigen Vermögensverwalters oder eines Versicherungsbrokers ist ein drittes Thema. Wer das alles mit derselben Regulierungsintensität bedient, betreibt schlechte Politik – nicht Aufsicht.

Eine starke FINMA und eine kontrollierte FINMA schliessen sich nicht aus. Sie bedingen einander. Je mehr Kompetenzen eine Behörde erhält, desto wichtiger sind klare gesetzliche Grundlagen, Transparenz und parlamentarische Rückbindung.

Was bedeutet diese Diskussion konkret für die beaufsichtigten Institute – vom kleinen Vermögensverwalter über den Versicherungsbroker bis zur Aufsichtsorganisation?

Das Spannungsfeld ist überall dasselbe, nur das Ausmass unterscheidet sich. Unabhängige Vermögensverwalter wurden 2020 einer Bewilligungs- und Aufsichtsarchitektur unterstellt, die ursprünglich für ganz andere Risiken entworfen wurde. Versicherungsbroker erleben aktuell vergleichbare Verschärfungen. Aufsichtsorganisationen stehen unter wachsendem Druck der FINMA, ihre Prüftiefe zu erhöhen, was direkt auf die Kosten der Beaufsichtigten durchschlägt.

Viele dieser Anforderungen entstehen nicht im Gesetz, sondern in der Anwendungspraxis – über Rundschreiben, Wegleitungen, FAQ und informelle Erwartungen. Das Ergebnis ist eine Regulierungslast, die das Parlament so nie beschlossen hat. Wenn der Gesetzgeber unterschiedliche Geschäftsmodelle unterschiedlich behandeln wollte, darf diese Differenzierung in der Aufsichtspraxis nicht wieder eingeebnet werden.

Die FINMA bekennt sich rhetorisch zu einer risikobasierten und verhältnismässigen Aufsicht. In der Praxis erleben die Beaufsichtigten regelmässig das Gegenteil. Genau diese Lücke zwischen Anspruch und Wirklichkeit soll der Konsultationsmechanismus sichtbar machen.

Die FINMA führt aktuell eine Anhörung zur Teilrevision der Geldwäschereiverordnung-FINMA durch. Ein Beispiel?

Es ist zumindest ein aktuelles Beispiel, an dem sich die strukturelle Frage zeigt. Die Anhörung läuft vom 12. Mai bis 9. Juni 2026 und wird für die beaufsichtigten Institute Folgen haben – wie umfassend, ist Gegenstand der laufenden Vernehmlassung. Ich enthalte mich hier einer materiellen Bewertung, weil das Verfahren offen ist.

Was sich aber generell sagen lässt: Gerade im Geldwäschereibereich ist Risikodifferenzierung entscheidend. Es macht einen Unterschied, ob ein Institut selbst Zahlungsströme kontrolliert, Konten führt und Kundengelder entgegennimmt – oder ob ein Vermögensverwalter ausschliesslich auf Basis einer Verwaltungsvollmacht handelt, während die Depotbank Gegenpartei im Zahlungsverkehr bleibt und ihre eigenen Sorgfaltspflichten erfüllt. Wenn zusätzliche Pflichten geschaffen werden, muss klar sein, welches Risiko adressiert wird, welche gesetzliche Grundlage besteht, und ob die Massnahme verhältnismässig ist. Diese Fragen sollte das Parlament stellen können, bevor und nicht nachdem die Pflicht in Kraft tritt.

Braucht es für Vermögensverwalter, die ausschliesslich mit Verwaltungsvollmacht arbeiten, regulatorische Erleichterungen?

Ja – und zwar aus einem klaren ökonomischen Grund.

Wenn ein Vermögensverwalter keine Kundengelder entgegennimmt, keine Konten führt und nicht selbst Gegenpartei im Zahlungsverkehr ist, ist sein Risikoprofil ein anderes als das einer Bank oder eines Zahlungsintermediärs. Das ist keine Frage des Wohlwollens, das ist eine Frage der Faktenlage. Pflichten, die ein doppeltes Risiko adressieren, das in dieser Konstellation gar nicht entsteht, erzeugen Kosten ohne entsprechenden Schutzgewinn. Volkswirtschaftlich ist das Verschwendung. Aufsichtsrechtlich ist es schlechte Regulierung.

Risikobasierte Aufsicht heisst, dass Pflichten zum Risiko passen müssen. Doppelspurigkeiten zwischen Bank und Vermögensverwalter sind kein Sicherheitsgewinn, sondern eine Markteintrittsbarriere – mit der Folge, dass kleine Akteure aus dem Markt gedrängt werden und die Konzentration auf wenige grosse Anbieter zunimmt. Wer den Schweizer Finanzplatz vielfältig halten will, kann das nicht wollen.

Der Bundesrat warnt, ein Konsultationsmechanismus könne die Regulierung verzögern. Eine berechtigte Sorge?

Diese Sorge unterstellt, dass jede Regulierung gut ist, sobald sie schnell ist. Das ist ökonomisch nicht haltbar.

Wenn eine Regulierung erhebliche Kostenfolgen hat, neue Pflichten begründet oder ganze Geschäftsmodelle betrifft, dann ist eine vorgängige Prüfung kein unnötiger Umweg. Sie ist die Investition, die spätere Rechtsunsicherheit, Klagen und Fehlanreize verhindert. Geschwindigkeit ist kein Qualitätsmerkmal von Regulierung. Robustheit ist eines.

Im Übrigen muss der Mechanismus so ausgestaltet werden, dass nicht jede technische Anpassung das Parlament beschäftigt. Er soll sich auf Vorhaben mit erheblicher materieller Wirkung, hohen Kostenfolgen oder grundsätzlicher branchenpolitischer Bedeutung konzentrieren. Das ist Selektion, nicht Blockade.

Der Bundesrat verweist auf den IWF, der eine schnellere und stärkere FINMA-Regulierung empfohlen habe. Wie beurteilen Sie das?

Der IWF ist kein Schweizer Gesetzgeber. Seine Empfehlungen sind ernst zu nehmen, aber sie ersetzen nicht den demokratischen Prozess.

Der IWF betrachtet primär systemische Risiken und internationale Aufsichtsstandards. Das ist legitim und wichtig, vor allem für systemrelevante Institute. Daraus folgt aber kein Blankoscheck, die Aufsichtsbehörde gegenüber dem gesamten Finanzsektor zu stärken, ohne dass das Parlament prüft, wie diese Standards in der Schweiz umgesetzt werden.

Gerade bei der Übernahme internationaler Vorgaben ist parlamentarische Kontrolle besonders wichtig, weil sonst eine Behörde – formal in eigener Kompetenz, faktisch unter dem Druck internationaler Gremien – Regeln einführt, die der Gesetzgeber nie beschlossen hat. Wer Souveränität ernst nimmt, muss diese Stelle prüfen können.

Wäre ein parlamentarischer Konsultationsmechanismus international ein Schweizer Sonderweg, wie der Bundesrat suggeriert?

Nein. Das stimmt einfach nicht.

Das Vereinigte Königreich hat mit dem Financial Services and Markets Act 2023 genau einen solchen Mechanismus eingeführt. Die FCA, die PRA und die Bank of England sind verpflichtet, ihre Konsultationen dem Treasury Select Committee zu notifizieren und auf parlamentarische Stellungnahmen zu antworten. Das Treasury Sub-Committee on Financial Services Regulations prüft die Vorhaben systematisch. Auch in Deutschland konsultiert die BaFin ihre Rundschreiben öffentlich, mit Veröffentlichung der Stellungnahmen. Das schwächt die deutsche oder britische Aufsicht nicht – im Gegenteil, es erhöht ihre Legitimation.

Die Schweiz wäre also nicht Vorreiter, sondern Nachzügler. Wenn der Bundesrat den Konsultationsmechanismus als institutionelles Novum darstellt, kennt er entweder die internationale Praxis nicht – oder er hofft, dass das Parlament sie nicht kennt.

Was wäre aus Ihrer Sicht ein sinnvoller Kompromiss?

Ein gezielter, gestufter Konsultationsmechanismus. Nicht jede technische Anpassung muss ins Parlament. Aber bei FINMA-Verordnungen, Rundschreiben oder vergleichbaren Vorgaben mit erheblicher materieller Wirkung soll eine zuständige Parlamentskommission konsultiert werden können.

Es geht nicht um ein Vetorecht und nicht um operative Einmischung. Es geht um Empfehlungen, politische Sichtbarkeit und eine frühzeitige Prüfung zentraler Fragen:

– Hat die FINMA eine ausreichende gesetzliche Grundlage? – Ist die Regelung verhältnismässig? – Welche Kostenfolgen entstehen, und für wen? – Wird genügend nach Risiko und Geschäftsmodell differenziert? – Stimmt die Massnahme mit dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers überein?

Das wären die Mindestfragen, die heute systematisch zu spät gestellt werden. Ein solcher Mechanismus ist kein Angriff auf die FINMA. Er ist eine Stärkung der rechtsstaatlichen Legitimation ihrer Regulierung – und damit am Ende auch im Interesse der Behörde selbst.

Was sind die nächsten Schritte, wenn die Motion im Ständerat behandelt wird?

Entscheidend wird sein, ob der Ständerat die institutionelle Dimension erkennt. Es geht nicht um eine technische Detailfrage der Finanzmarktaufsicht. Es geht um das Verhältnis zwischen Parlament, Bundesrat und einer unabhängigen Behörde mit erheblicher Regulierungsmacht.

Stimmt der Ständerat zu, erhält der Bundesrat den Auftrag, eine gesetzliche Grundlage auszuarbeiten. Dann beginnt die eigentliche Ausgestaltung – und dort wird sich zeigen, ob der politische Wille zur effektiven Kontrolle reicht oder ob am Ende ein Alibi-Mechanismus herauskommt.

Lehnt der Ständerat ab, ist die Frage politisch nicht erledigt. Dann werden andere Instrumente folgen: parlamentarische Initiativen, gezieltere Vorstösse, intensivere Oberaufsicht, Anhörungen in den Kommissionen. Das Grundproblem bleibt, also bleibt die Debatte.

Was steht aus Ihrer Sicht auf dem Spiel?

Auf dem Spiel steht die Balance zwischen wirksamer Aufsicht und rechtsstaatlicher Kontrolle. Die Schweiz braucht eine starke FINMA, das bestreitet niemand. Aber eine starke Behörde braucht klare Grenzen, transparente Grundlagen und demokratische Legitimation – sonst wird aus institutioneller Unabhängigkeit institutionelle Selbstermächtigung.

Wenn das Parlament hier seine Verantwortung nicht wahrnimmt, wird es sie verlieren. Regulierungsmacht, die einmal abgewandert ist, kommt nicht von selbst zurück. Das ist keine technische, sondern eine staatspolitische Frage. Und sie wird in den nächsten Monaten entschieden.